“自然保护地的法制困境”研讨会在清华大学法学院顺利召开

2019年7月7日,清华大学环境资源与能源法研究中心、清华大学国家公园研究院共同主办的“自然保护地的法制困境”研讨会在清华大学法学院廖凯原楼举行。来自清华大学、武汉大学、北京建筑大学、辽宁大学、浙江农林大学的专家学者与全国人大代表、全国政协委员以及中国科学院、国家林业与草原局、国家公园管理办、社会公益自然保护地联盟、桃花源基金会的代表围绕主题展开热烈讨论和深度对话。为国家林草局委托、腾讯公益基金会资助项目——“自然保护地立法研究”的顺利推进奠定了良好的基础。

会议由吕忠梅教授主持。她首先介绍了“自然保护地立法研究”项目的背景情况和此次会议的问计、问策目的。吕忠梅教授指出,环境法学者研究自然保护地立法起步较晚,已经跟不上实践的步伐。从实践发展看,有几件对于立法非常重大的事情:一是中办、国办印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,对我国的自然保护地体系建设有了明确的“路线图”。二是国家公园体制改革探索的步伐加快,《国家公园法》已列入十三届全国人大常委会的二类立法计划,立法调研等前期工作已经启动。三是《自然保护地法》已纳入自然资源部2019年的立法计划。实践的发展呼唤理论支撑,也推动学术进步。2018年,在腾讯公益基金的支持下,清华大学环境资源与能源法研究中心和国家公园研究员共同成立了跨学科、跨学校的“自然保护地立法研究”课题组,接受国家林草局的委托,开展制定《自然保护地法》的前期研究工作。吕忠梅教授说,作为课题主持人,深感责任重大,如何在目前自然保护地立法经验不足、立法理论研究不多、实践发展迅速但缺乏统一思路和统筹谋划的情况下,提出既有理论支撑又能解决实际问题的“良法”,有大量的调查和研究工作要做。这次会议,就是为课题组开展对国家公园、自然保护地现状和法律需求实地考察前的一次专题咨询会,将研讨主题确定为“法制困境”,是希望各位专家帮助我们找到立法的“节点”“痛点”“难点”,以为今后的研究明确问题导向,也为实现“良法善治”奠定基础。

中国科学院科技战略咨询研究院副院长、全国人大常委王毅回顾全国人大曾经几次启动自然保护区法、自然遗产法等相关立法但最终未能成功的历史,提出了关于自然保护地立法的指导思想、基本原则、制度体系的思考和意见。特别强调自然保护法立法涉及多元主体、多方利益,通过沟通和交流广泛听取意见,厘清不同利益诉求和不同重点关切是制定一部好法律的重要保证。我们要总结多年来环境立法的成功经验和教训,分析如水污染防治法等环境立法、修法过程中出现的问题,以免在自然保护地立法中“被同一块石头绊倒”。自然保护地立法具有不同于过去环境立法的一些特殊性,明确科学判断标准至关重要,应研究有针对性的模式、路径、体系,处理好与国家公园立法的关系。

国家公园管理办公室唐芳林副主任介绍了正在开展的《国家公园法》立法调研和专题研究的情况并对如何制定一部好的自然保护地法提出了建议。他认为,经过前期调研,已经形成了一些立法共识,大家都认识到科学化、法治化是搞好自然保护地建设的关键。根据国家自然保护地体系建设的指导意见,自然保护地立法首先要构建合理的法律体系,不应只考虑某一部法律。构筑自然保护地法律体系好比建一座房屋,国家公园与自然保护区、自然公园的关系类似于柱、梁与砖、瓦、墙、门、窗的关系,建造这座房子,不仅要有规划和设计图,还必须有施工图。当前正在推进的《国家公园法》与《自然保护地法》的制定并不矛盾。在制定《国家公园法》时,也需要对与《自然保护地法》的关系进行研究和探讨。

中科院动物研究所解焱研究员认为,今天要制定的《自然保护地法》所面临的问题与2012年推动立法时已经有了很大的不同。当年的立法目标主要是解决生物多样性保护问题,今天的立法目标已经发展为解决人类永续生存涉及的若干问题,要立足于满足人民对美好生活的向往和需求。这几年自然保护地实践发展很快,但一些关键问题依然困扰着实践,亟需通过法制化方式从根本上加以解决。首先要明确自然保护地体系在国土空间中的性质和定位,这是立法的前提,有助于确定法律价值取向,推动科学决策,促进解决资金保障不足等现实问题。其次,立法应在解决保护与发展的矛盾方面下功夫,协调好部门利益、区际利益、不同个体利益之间的关系,实现发展与保护双赢。

国家公园管理办公室唐小平副主任着重探讨了国家公园与其他类型自然保护地的关系以及立法路径的选择。它认为,虽然国家已经出台了一些指导性政策文件,但法制化是前的迫切需求。针对目前国家公园立法和自然保护地立法都在推进的现实,应从建立“1+N”或者“1+X”的法律体系角度思考不同立法之间的关系以及定位,“1”是《自然保护地法》,主要是从顶层设计的角度明确自然保护地的公益属性及以此为基础的立法价值取向,规定反映不同类型自然保护地的共性的基本概念、基本原则和基本制度。“N”或者“X”是以《自然保护地法》为依据,规定不同类型自然保护地具体管理要求和保护方法法律或法规。当前,着重研究自然保护地“公益属性”的内涵及能够上升为法律的具体制度是关键。

清华大学国家公园研究院院长杨锐教授介绍了自己长期从事国家公园研究的成果,提出了立法必须以保护人类永续生存为目标,处理好实践中所面临的利用与保护等八对矛盾,合理借鉴世界各国建设国家公园以及立法的成功经验,吸取西方国家在国家公园建设中的沉痛教训。制定《自然保护地法》应当站在影响当代人和后代人的高度进行长远考量,明确这部法律的功能定位。首先应对现行法律制度进行必要的梳理,明确在我国目前有关自然保护既有立法中,存在的矛盾、冲突和空缺,梳理自然保护、自然保护地、国家公园等相关概念,从理论上研究产生矛盾、冲突的原因,建立新的能够支撑立法的理论体系。同时,应关注我国已经加入的相关国际公约和条约,处理好《自然保护地法》与国际公约、条约之间的关系。

全球保护地友好体系秘书长田德欣简要介绍了他的“N%”研究,指出了在国土空间规划中明确自然保护地指标以及发展方向的关键性作用,只有明确了“N”,才能厘清目前已经出现的自然保护地面积、生态红线等指标之间的关系。他认为,借鉴国际经验固然重要,但由于中国自身的需求和现实状况与国外的情况并不完全吻合,更需要利用我们的体制优势、制度优势建立具有突破性的保护地体系。《自然保护地法》的制定首先要理顺现有立法出现的各种定义、功能和价值交叉重叠、矛盾冲突问题,要以国土空间规划为基本参照系,统筹考量各级各类立法;应以开放、跨界、突破的心态研究法律的制定工作,着眼于未来构建自然保护地立法体系。

清华大学建筑学院刘海龙副教授介绍了自己从事水电规划研究及其实践中遇到的法律困惑,并以美国《荒野与风景河流法》的立法过程、立法目的和主要制度为例,提出了制定中国“荒野法”的设想。他认为,我国目前水电项目多,对流域水能资源开发利用力度大但流域生态保护重视程度低、立法缺位,提升对荒野保护的认识并采取切实保护措施的需求十分迫切。应重视流域开发利用过程中出现的各种问题,将荒野保护纳入自然保护地立法体系。我们今天讨论的自然保护地立法,不仅需要综合考量多方因素的影响,并且找到适合现实需求的路径选择。他希望我们的立法既能解决当前的需求又能着眼于未来。

清华大学法学院邓海峰副院长介绍了近年来进行自然保护地立法比较研究的体会,虽然可以大致上讲世界各国的相关立法归纳为美国的荒野立法模式和英国的乡村立法模式两大类型,但每个国家的立法受历史、地理环境、社会环境等非法制因素影响非常大,这对于我们具有启示作用。我们在进行立法研究时,考虑法制因素非常重要,绝不能忽略非法制因素对立法的影响,这些因素可能对保护地立法模式的选择具决定性。自然保护地立法面临复杂的问题,超越了一般意义上环境保护技术性立法,需要我们立足于综合性立法思维,从宏观、中观、微观等不同层面展开自然保护地立法研究,为顶层设计奠定坚实的基础。

来自社会公益组织的代表张逸君则提到了四个方面的自然保护地立法需求。一是希望明确社会民间自然保护地的法律地位,包括社区保护地、保护小区、甚至是民间委托型的保护地;二是希望明确自然保护地保护权利归属的问题,以及其与管理权的关系;三是希望有专门的法律条款规定公众参与权利,除了通过监督的方式参与,还有采取自发的公益性行动参与;四是希望通过民事合同、行政合同或新型法律制度来建立和完善特许保护法律制度。以问题为导向,从实践的视角为课题组提供了自然保护地立法研究的新思路。

吕忠梅教授在会议过程中与发言人进行积极互动,引导讨论围绕重点不断深入。课题组成员也对发言人的观点、意见和建议进行了充分讨论。与会者一致认为,这次会议主题集中、覆盖全面、务实高效,是一次有深度、有温度的高质量理论研讨会,达到了为课题组明确研究目标、研究思路、研究方法提供指导的目的,将为“自然保护地立法研究”课题组以问题为导向,构建支撑自然保护地立法的理论体系,论证自然保护法律制度的合理性与合法性发挥积极作用。